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全國人大常委會(huì )召開(kāi)第二十二次會(huì )議，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》首次與公眾見(jiàn)面。

　　草案一出，引起的最大關(guān)注在于如何處理環(huán)境稅與污染費的關(guān)系、如何有效落實(shí)和執行環(huán)境稅法等。在筆者看來(lái)，環(huán)保稅法集中體現了全球環(huán)境治理過(guò)去半個(gè)世紀以來(lái)的主要成果，將政府的力量與市場(chǎng)的機制有效結合，堪稱(chēng)是環(huán)境經(jīng)濟政策“集大成者”。需要注意的是，在全國人大常委會(huì )審議過(guò)程中，財政部部長(cháng)樓繼偉做了幾點(diǎn)立法說(shuō)明。盡管說(shuō)明言簡(jiǎn)意賅，但其背后所體現的環(huán)境經(jīng)濟政策思想卻非常深刻且重要，值得業(yè)界對此深入思考。

　　“稅負平移”兼顧經(jīng)濟與環(huán)境雙重需要

　　環(huán)境稅是一個(gè)新的稅種，其征收來(lái)源卻并非新設，而是幾大傳統污染物排放，包括大氣、水、固廢和噪聲等。對于這些污染物排放，我國早在20多年前就已開(kāi)始采取“污染費”的方式進(jìn)行管控。也就是說(shuō)，無(wú)論是污染費還是環(huán)境稅，其本質(zhì)都是典型的環(huán)境經(jīng)濟政策工具，也就是為環(huán)境污染行為進(jìn)行“定價(jià)”。只不過(guò)，從費到稅，政策的實(shí)施在治理框架上發(fā)生了變化，這樣的變化自然會(huì )引起環(huán)境與經(jīng)濟間關(guān)系的演變。其中，最為重要的演變在于，環(huán)境對于經(jīng)濟的約束性更大了。正如樓部長(cháng)所言，環(huán)境稅將克服污染費的種種弊端，從而固化以及強化環(huán)境污染行為的經(jīng)濟負擔。就此而言，這樣一種制度上的變革，有可能會(huì )在根本上促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。而在短期內，也可能會(huì )造成產(chǎn)業(yè)結構調整的陣痛。因為原先不需要負擔的成本現在顯性化了，企業(yè)的排污成本相對提高了。因此，在環(huán)境稅法實(shí)施過(guò)程中，有必要強調“稅負平移”的原則。這在一定程度上可以避免環(huán)境稅開(kāi)征之后，市場(chǎng)主體出現大規模成本上升的情況。換句話(huà)說(shuō)，稅負平移是在環(huán)境稅幅度上給予市場(chǎng)一個(gè)準確的預期，新的環(huán)境稅在稅負水平上不宜超過(guò)原來(lái)的污染費規模。與此同時(shí)，環(huán)境稅法的另一個(gè)重要信號在于，本應由排污主體繳納的環(huán)境成本還是必須繳納。由于稅收權力在中央，因此地方政府無(wú)法再實(shí)行有針對性的污染差別定價(jià)，從而避免通過(guò)減免污染費的方式進(jìn)行地方保護。當然，如果環(huán)境稅法只是實(shí)行簡(jiǎn)單的“稅負平移”，那么可以說(shuō)在某種程度上是較大地照顧了經(jīng)濟端。而從環(huán)境保護的角度來(lái)看，要想從根本上創(chuàng )造環(huán)境保護的有利條件，理應還原相關(guān)的外部成本，并予以?xún)炔炕?。要做到這一點(diǎn)，以往的污染費的費率和總規模顯然都是偏低的。即便滿(mǎn)額征收，也未必能與龐大的環(huán)境成本相匹配。因此，有必要注意到樓部長(cháng)發(fā)言中的第二層意思，那就是“稅負上浮”。

　　“稅負上浮”適應動(dòng)態(tài)調整趨勢事實(shí)上，環(huán)境稅法一旦開(kāi)始實(shí)施，碰到的首要問(wèn)題就是稅率的動(dòng)態(tài)化調整。當前公布的草案規定了每項污染物的單位稅率，從理論上說(shuō)在短期內目前的稅率是合理的，但從中長(cháng)期來(lái)看可能會(huì )與實(shí)際情況脫節。

　　一是因為經(jīng)濟發(fā)展本身會(huì )出現變化，比如通脹、地區差異等。

　　二是因為環(huán)境污染的邊際成本會(huì )出現變化。無(wú)論是經(jīng)濟發(fā)展方面的變化，還是環(huán)境保護方面的變化，都可能推動(dòng)環(huán)境污染邊際成本上升。如果環(huán)境稅率一成不變，就有可能落入環(huán)境稅陷阱中，即征收環(huán)境稅反而會(huì )使環(huán)境污染加劇。

　　針對這一挑戰，最有效的解決辦法就是建立環(huán)境稅率動(dòng)態(tài)調整機制，在立法過(guò)程中充分考慮環(huán)境污染成本的差異性，并為這種差異性預留空間。因此，建議在環(huán)境稅法中，允許各地區在基準稅率的基礎上結合具體情況進(jìn)行適當上浮。這是對上述差異性的一種呼應，也可推動(dòng)地方政府通過(guò)提高稅率改善環(huán)境質(zhì)量。

　　那么，基于“稅負上浮”的自愿原則，環(huán)境污染邊際成本較高的地區將擁有較大的上浮空間，及相應的較大的自由裁量權。這意味著(zhù)這些地區將有可能因為執行最低的基礎稅率而獲得稅收上的“比較優(yōu)勢”(或者較低的實(shí)際稅率)。相反，那些環(huán)境污染邊際成本較低的地區，在環(huán)境稅率執行方面則相當于是剛性的(這些地方無(wú)法承擔較高的環(huán)境稅率)，進(jìn)而這些地區將在稅收方面承擔相對較高的成本，并影響到地方經(jīng)濟競爭力。另外，目前所說(shuō)的“稅負上浮”仍然是靜態(tài)的。對于同一個(gè)地區，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，需要在不同階段實(shí)施不同水平的稅率。一般而言，在經(jīng)濟發(fā)展初期，這個(gè)稅率可以較低。而在經(jīng)濟發(fā)展中期或高級階段，實(shí)際的環(huán)境稅率水平應逐步提高，這樣才能符合經(jīng)濟結構轉型和調整的需要。

　　筆者認為，比較理想的原則是從維護地區經(jīng)濟競爭力和平衡地區間實(shí)際稅負水平的角度出發(fā)，對環(huán)境稅率進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。除了在地區間執行差別化的稅率之外，環(huán)境稅率還有必要與主要經(jīng)濟指標掛鉤，以真正反映不同空間、不同時(shí)間上環(huán)境污染外部成本的水平。

　　“稅負征管”提升環(huán)境治理能力與稅負平移有關(guān)的另一個(gè)環(huán)境經(jīng)濟問(wèn)題是治理框架問(wèn)題，主要體現為部門(mén)間分工與協(xié)調機制的建立。樓部長(cháng)在做立法說(shuō)明時(shí)也提到，建立環(huán)境保護稅征管協(xié)作機制。環(huán)境稅的復雜性遠超過(guò)其他稅種，單靠某個(gè)部門(mén)進(jìn)行征收還是存在難度，故而需要環(huán)保等部門(mén)的支撐，尤其是在標準、技術(shù)、識別等層面上給予強力支持，即環(huán)境與經(jīng)濟部門(mén)之間需要通力合作。

　　總之，環(huán)境稅法事關(guān)重大，應對稅負平移、稅負上浮和稅負征管這3個(gè)主要問(wèn)題展開(kāi)廣泛討論和研究，凝聚共識，以形成最完善的法律文本。